《关于内地与澳门特别行政区就仲裁程序相互协助保全的安排》的理解与适用
《关于内地与澳门特别行政区就仲裁程序相互协助保全的安排》的理解与适用
2022年2月25日，最高人民法院常务副院长贺荣和澳门特别行政区政府行政法务司司长张永春分别代表两地签署《关于内地与澳门特别行政区就仲裁程序相互协助保全的安排》（以下简称《仲裁保全安排》）。根据两地法律规定和以往做法，《仲裁保全安排》在内地将转化为司法解释，在澳门将刊登在政府公报。经双方协商一致，《仲裁保全安排》拟于2022年3月25日在两地同时生效。这是自澳门回归祖国以来，内地与澳门签署的第5项司法协助安排，标志着两地仲裁协助的全面覆盖，实现“一国”之内比与其他国家更加紧密的司法协助。这既是“一国两制”制度优势的充分体现，又是两地贯彻落实“一国两制”方针和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称澳门基本法）的具体举措，有利于内地和澳门创新和完善跨境商事争议多元化解决机制，推进法律规则深度衔接，为粤港澳大湾区建设和横琴粤澳深度合作区建设提供高效便捷的法律服务和保障。
一、《仲裁保全安排》的商签背景
第一，澳门基本法为两地开展司法协助提供了法律依据。根据“一国两制”方针和澳门基本法规定，内地与澳门系一个国家之内两个不同的法域，有开展司法协助之必要。澳门基本法第九十三条规定，澳门特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助，这为最高人民法院与澳门特别行政区开展司法协助提供了法律依据。据此，澳门回归祖国以来，最高人民法院与澳门特别行政区有关方面持续推进民商事司法协助安排商签工作，基本实现了民商事领域司法协助的全面覆盖。《仲裁保全安排》为进一步降低当事人解纷成本、妥善化解跨境纠纷、切实增进两地民众福祉提供制度资源。
第二，两地经济社会发展对仲裁程序相互协助保全提出了现实需求。内地与澳门同根同源、血脉相连，既是利益共同体，又是命运共同体。当前，粤港澳大湾区建设和横琴粤澳深度合作区建设蓬勃发展，“一国两制三法域”的独特性决定了区际法律冲突客观存在、互涉法律纠纷不可避免、区际司法协助亟需深化。随着内地仲裁业迅速发展，澳门仲裁制度逐步国际化和现代化，仲裁在化解跨境纠纷中的地位更加举足轻重。《仲裁保全安排》贯彻《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》关于加强粤澳司法交流合作的要求，通过临时性救济措施保障两地仲裁裁决的有效执行，体现了司法对仲裁的引领、支持作用，有利于澳门仲裁业发展，有利于两地仲裁机构为粤港澳大湾区乃至“一带一路”沿线国家和地区商事主体纠纷解决提供更有效服务，有利于推动完善国际商事审判、仲裁、调解等多元化商事纠纷解决机制。
第三，两地司法法律界的精诚合作为实现两地更紧密协助创造了有利条件。最高人民法院与澳门特别行政区有关方面同舟共济、砥砺前行，建立并不断完善定期化、常态化交流合作机制和平台，实现了更紧密的协作和更深入的融合。2021年12月17日，最高人民法院与澳门特别行政区签署《关于进一步加强司法法律交流合作的会谈纪要》（以下简称《会谈纪要》），作为两地首份司法法律交流合作的框架性文件，对两地共同推进司法法律规则衔接和机制对接做出了全方位、系统性规定，为两地进一步深化司法合作提供了指引。《仲裁保全安排》遵循《会谈纪要》划定的时间表和路线图，实现两地仲裁领域司法法律规则的深度衔接，达成仲裁领域更紧密的协助和联系。
第四，内地与香港有关安排的签署和实施为《仲裁保全安排》提供了有益经验。2019年4月2日，最高人民法院与香港特别行政区政府律政司签署《关于内地与香港特别行政区法院就仲裁程序相互协助保全的安排》（以下简称《内地与香港仲裁保全安排》），安排的签署和施行受到两地以及海外法律界人士的高度关注和充分肯定。安排施行以来，内地人民法院已受理57起就香港仲裁程序提供协助保全的申请，保全财产价值达127亿元。《仲裁保全安排》借鉴《内地与香港仲裁保全安排》，并结合澳门仲裁法规相关规定和澳门仲裁业现状作出相应调整，更加符合内地与澳门司法协助工作实际。
二、《仲裁保全安排》的磋商过程和总体思路
2021年7月，最高人民法院与澳门特别行政区政府行政法务司正式启动《仲裁保全安排》的磋商工作。双方克服新冠肺炎疫情影响，通过电话、邮件、视频会议等形式开展磋商工作，经反复协商和交换文本，并最终达成共识。
根据澳门仲裁法，内地有关仲裁程序开始前或者进行中，当事人可向澳门法院申请保全措施；但根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国仲裁法》《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》等相关法律规定，除海事案件外，内地人民法院不能对包括澳门在内的域外仲裁提供保全协助。《仲裁保全安排》旨在建立允许有关澳门仲裁程序当事人向内地人民法院申请保全的机制，同时，进一步明确内地仲裁程序当事人向澳门法院申请保全的程序。
三、《仲裁保全安排》的主要内容
《仲裁保全安排》共十二条，对保全的类型、适用的仲裁程序、申请保全的程序、保全申请的处理等作了规定。
（一）关于保全的类型
1.向内地人民法院申请的保全。依据《中华人民共和国仲裁法》，一方当事人因另一方当事人的行为或者其他原因，可能使裁决不能执行或者难以执行的，可以申请财产保全；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，当事人可以申请证据保全。依据《中华人民共和国民事诉讼法》，人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为。本安排赋予澳门仲裁程序当事人与内地仲裁程序当事人相同的权利，将上述法律规定的财产保全、证据保全、行为保全悉数纳入，真正体现了“一国”之内更紧密的合作。
2.向澳门法院申请的保全。依据澳门仲裁法，在仲裁程序开始前或进行期间，当事人可以向法院申请采取保全措施。澳门的保全分为普通保全和特定保全，规定于澳门民事诉讼法典第三编。普通保全是指，任何人有理由恐防他人对其权利造成严重且难以弥补之侵害，得声请采取具体适当之保存或预行措施，以确保受威胁之权利得以实现。同时，法院有权命令采取非为所声请人具体声请采取之措施。特定保全包括占有之临时返还、法人决议之中止执行、临时扶养、裁定给予临时弥补、假扣押、新工程之禁制、制作清单等七种。本安排意在涵盖澳门法律规定的所有保全类型，考虑澳门民事诉讼法典对于保全设定了较为灵活和开放的机制，为最大限度保护当事人合法权利，采用概括方式表述可向澳门法院申请的保全措施。
（二）关于适用的仲裁程序
《仲裁保全安排》将适用的仲裁程序限定于内地与澳门仲裁机构管理的仲裁程序，不包括临时仲裁程序和其他国家或者地区仲裁机构管理的仲裁程序。需要说明的是，考虑到澳门仲裁机构数量较少，《仲裁保全安排》未再限定澳门仲裁机构的条件。
1.排除临时仲裁程序。虽然依据《承认及执行外国仲裁裁决公约》，外国的临时仲裁裁决可以在我国得到承认和执行；依据内地与香港、澳门分别签署的仲裁裁决互认安排，香港、澳门的临时仲裁裁决也可以在内地获得认可和执行，但考虑以下几点，本安排排除临时仲裁程序：一是提供仲裁保全协助时，仲裁裁决尚未作出，一旦保全错误，涉及对另一方当事人的救济，应当持较为谨慎的态度。二是《内地与香港仲裁保全安排》排除了临时仲裁，本安排与其保持一致。三是《中华人民共和国仲裁法》没有规定临时仲裁程序，对此有待进一步研究。
值得注意的是，2016年12月30日最高人民法院发布《关于为自由贸易试验区建设提供司法保障的意见》，有限度地引入了临时仲裁制度，规定在自贸试验区内注册的企业相互之间约定在内地特定地点、按照特定仲裁规则、由特定人员对有关争议进行仲裁的，可以认定该仲裁协议有效。修改仲裁法已列入十三届全国人大常委会立法规划和国务院2021年度立法工作计划。从《中华人民共和国仲裁法（修订）（征求意见稿）》看，仲裁法拟增加临时仲裁制度。考虑上述因素和临时仲裁快速、简便、高效并被各国法律和国际公约广泛认可的特点，下步最高人民法院将持续关注和研究针对域外临时仲裁保全协助的发展，秉持循序渐进、由易到难的原则推进有关工作。
2.排除其他国家或者地区仲裁机构管理的仲裁程序。主要有以下两点考虑：一是《内地与香港仲裁保全安排》排除了其他国家或者地区仲裁机构管理的仲裁程序，本安排与之相一致。二是《关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》（以下简称《仲裁裁决互认安排》）排除了其他国家或者地区仲裁机构所作仲裁裁决，可提供保全协助的仲裁程序范围，不宜广于相互认可和执行的仲裁程序范围。
（三）关于受理保全申请的管辖法院
1.内地受理保全申请的法院。《仲裁保全安排》第二条第一款规定，内地的管辖法院为被申请人住所地、财产所在地或者证据所在地的内地中级人民法院。采取仲裁保全措施的目的是保障终局性仲裁裁决的顺利执行，故受理仲裁保全申请的法院一般应与受理仲裁裁决申请认可和执行案件的法院相一致。参照《最高人民法院关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》，有关案件由具有涉港澳案件管辖权的法院受理；依据《最高人民法院关于审查知识产权纠纷行为保全案件适用法律若干问题的规定》等，有关案件由相应的专门法院管辖。被申请人住所地、财产所在地或者证据所在地在不同人民法院辖区的，应当选择向其中一个人民法院提出保全申请，不得分别向两个或者两个以上人民法院提出保全申请。
2.澳门受理保全申请的法院。依据澳门仲裁法，澳门初级法院具有行使保全措施的管辖权。《仲裁保全安排》第五条第一款规定，依据《中华人民共和国仲裁法》向内地仲裁机构提起民商事仲裁程序的当事人，在仲裁裁决作出前，可以根据澳门特别行政区法律规定，向澳门特别行政区初级法院申请保全。需要说明的是，根据《仲裁裁决互认安排》相关规定，澳门特别行政区有权受理认可仲裁裁决申请的法院为中级法院，有权执行的法院为初级法院。
（四）关于可申请保全的阶段
《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国仲裁法》规定的保全包括仲裁前保全和仲裁中保全。根据澳门仲裁法，不论仲裁地是否为澳门特别行政区，法院均有管辖权命令在仲裁程序开始前或者仲裁程序进行中采取与仲裁程序有关的保全措施。因此，即便在《仲裁保全安排》签署之前，无论在内地仲裁程序开始前还是仲裁程序进行中，仲裁程序当事人均可向澳门特别行政区法院申请保全。本安排在保全方面将澳门仲裁程序与内地仲裁程序同等视之，同时不减损内地仲裁程序当事人依据澳门法律享有的权利，既包括仲裁中的保全，也包括仲裁前的保全。
1.仲裁中的保全。《仲裁保全安排》第二条第一款规定，按照澳门特别行政区仲裁法规向澳门特别行政区仲裁机构提起民商事仲裁程序的当事人，在仲裁裁决作出前，可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国仲裁法》以及相关司法解释的规定，向内地人民法院申请保全。安排第五条第一款规定，依据《中华人民共和国仲裁法》向内地仲裁机构提起民商事仲裁程序的当事人，在仲裁裁决作出前，可以根据澳门特别行政区法律规定，向澳门法院申请保全。此处限定“民商事”仲裁程序，是因为依据澳门仲裁法规定，任何可由当事人订立和解协议的争议，包括行政性质的争议，均可作为仲裁的标的，而根据《中华人民共和国仲裁法》的规定，只有平等主体之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，才可仲裁。
需要说明的是，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百七十九条的规定，内地涉外仲裁机构受理的案件，当事人申请采取保全的，应当由该涉外仲裁机构将当事人的申请提交人民法院。《仲裁保全安排》将澳门的仲裁机构视为内地涉外仲裁机构处理，如参照上述规定，当事人在仲裁过程中申请保全的，应由受理仲裁案件的澳门仲裁机构向内地人民法院提交当事人的保全申请。为体现“一国”之内两地更紧密的司法合作，以及考虑到保全的临时性、紧急性，《仲裁保全安排》未要求仲裁程序中的保全申请由澳门仲裁机构转递，澳门仲裁程序的当事人可以直接向内地人民法院申请保全，以减少转递环节、提高保全效率。
2.仲裁前的保全。《仲裁保全安排》第二条第二款参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零四条，规定在澳门仲裁机构受理仲裁案件前当事人向内地人民法院申请保全的，如内地人民法院采取保全措施后三十日内未收到澳门仲裁机构已受理仲裁案件的证明函件的，内地人民法院应当解除保全。本安排第五条第二款根据澳门仲裁法第十五条第二款、第三款，规定了内地仲裁机构受理仲裁案件前当事人向澳门法院申请保全的，应当按照澳门法律采取开展仲裁程序的必要措施，否则保全措施失效，并应当及时将已作出必要措施及作出日期的证明送交法院。
此外，本安排与《仲裁裁决互认安排》有机结合，可实现两地就仲裁程序相互协助保全的全流程覆盖。《仲裁裁决互认安排》涵盖仲裁裁决作出后、法院受理认可和执行仲裁裁决申请之前或者之后的保全，但不包括仲裁裁决作出前的保全。《仲裁保全安排》进一步将两地相互协助保全向前延伸至仲裁前和仲裁中，从而实现了从仲裁程序开始前到仲裁程序进行中，从申请认可和执行仲裁裁决前到法院裁定做出前的全流程保全协助。
（五）关于应当提交的申请材料
1.向内地人民法院申请保全应当提交的材料及申请书内容。《仲裁保全安排》第三条规定了澳门仲裁程序的当事人向内地人民法院申请保全时提交的材料。本条参考了内地有关法律、司法解释以及以往司法协助安排特别是《内地与香港仲裁保全安排》的规定。第一款第（一）项保全申请书，包括当事人基本情况、保全事实、理由和证据等。第（二）项规定仲裁协议，主要为方便内地人民法院判断当事人之间的基础法律关系，此为形式审查，并不对仲裁协议的效力等实质问题进行审查。第（三）项规定身份证明材料。第（四）项规定仲裁申请文件及相关证明材料、仲裁机构出具的已受理有关仲裁案件的证明函件。第（五）项为兜底条款，如内地人民法院根据具体案情认为还需其他材料，可要求提供。为了更好体现“一国”原则，方便两地当事人，第二款参照《内地与香港仲裁保全安排》放宽了对申请材料“公证、认证”的要求，仅针对在内地以外形成的身份证明材料作出需要依照内地法律规定履行相关证明手续的规定。
《仲裁保全安排》第四条参考《内地与香港仲裁保全安排》、《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释、《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》、《最高人民法院关于审查知识产权纠纷行为保全案件适用法律若干问题的规定》规定了保全申请书应当载明的内容，包括当事人的基本情况，请求事项，请求所依据的事实、理由和相关证据，申请保全的财产、证据的明确信息或者具体线索，用于提供担保的内地财产信息或者资信证明，是否已提出其他保全申请和保全情况，以及其他需要载明的事项。
2.向澳门法院申请保全应当提交的材料及内容。《仲裁保全安排》第六条列明了当事人向澳门法院申请保全应当提交的材料以及应当载明的内容，包括仲裁协议，申请人信息，请求的详细资料；在仲裁机构受理仲裁案件后申请保全的，应当提交该仲裁机构出具的已受理有关仲裁案件的证明，是否已提出其他保全申请以及保全情况，法院要求的其他资料。
如向澳门法院提交的文件并非使用澳门特别行政区的其中一种正式语文，即中文或葡文，则申请人应当提交其中一种正式语文的译本。
（六）关于保全申请的审查以及救济
《仲裁保全安排》第七条规定，被请求方法院应当尽快审查当事人的保全申请，可以按照被请求方法律规定要求申请人提供担保。当事人的保全申请符合被请求方法律规定的，被请求方法院应当作出保全裁定。第一，关于要求“尽快审查”。因保全具有紧迫性，如审查拖延将可能使保全失去意义。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零四条的规定，对于申请仲裁前保全的，对案件有管辖权的人民法院接受申请后，应当在四十八小时内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当立即开始执行。申请人在人民法院采取保全措施后三十日内不依法提起诉讼或者申请仲裁的，人民法院应当解除保全。根据澳门民事诉讼法典的规定，就保全申请，第一审时应于两个月期间内作出裁判；如无保全措施所针对之人，应于十五日期间内作出裁判。第二，向内地人民法院申请保全的，申请人应当根据内地法律以及司法解释规定提供担保；向澳门法院申请保全的，根据澳门法律规定，法院可命令申请人提供担保。第三，是否采取保全、要求申请人提供何种担保，都依据被请求方法律来判断。
《仲裁保全安排》第八条规定，对被请求方法院裁定不服的救济途径，按照被请求方法律规定处理。在内地，当事人对保全裁定不服的，可以自收到裁定书之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议。人民法院应当在收到复议申请后十日内审查。裁定正确的，驳回当事人的申请；裁定不当的，变更或者撤销原裁定。
在澳门，当事人若认为法院不应批准保全措施的，可按一般程序对法院采取措施的批示提起上诉；当事人若认为法院采取的措施不当，比如超标的查封等，可以提出申辩，由法官作出裁判，当事人对该裁判也可以上诉。
（七）关于本安排与现有法律及司法解释的关系
1.本安排与《仲裁裁决互认安排》的关系。一是两者规范调整的对象不同，《仲裁保全安排》针对仲裁裁决尚未作出时的保全协助事宜；《仲裁裁决互认安排》针对两地终局性仲裁裁决的相互认可和执行事宜。二是两者规定的保全申请阶段不同。如前所述，本安排并不针对仲裁裁决作出后、向对方法院申请认可和执行之前或者之后的保全事宜。《仲裁裁决互认安排》第十一条则对此类情形下的保全作出规定。
2.与两地现有法律的关系。《仲裁保全安排》不减损两地相关权利人根据对方法律已经享有的权利。本安排签署前，内地仲裁机构、仲裁庭、当事人即可依据澳门特别行政区民事诉讼法典和仲裁法向澳门法院申请保全，有关权利不因本安排的签署生效而有所减损。如根据澳门仲裁法第十五条第四款规定，不论仲裁地是否为澳门特别行政区，澳门法院均有权采取与仲裁程序有关的保全措施。据此，由内地仲裁机构管理的、仲裁地在境外的仲裁程序当事人，也可以向澳门法院申请保全。
（八）其他需要说明的问题
《中华人民共和国仲裁法》并未授权仲裁机构命令采取临时措施的权利。但是按照澳门仲裁法，仲裁庭应任一方当事人的请求，并在听取他方当事人的意见后，可命令采取临时措施，包括：（一）在解决争议的过程中，维持现状或恢复原状；（二）采取措施防止目前或即将对仲裁程序造成的损害或损失，或不采取可能造成此等损害或损失的措施；（三）提供保全资产的必要手段以执行后续的仲裁裁决；（四）保全对解决争议可能具相关性和重要性的证据。仲裁庭命令采取的临时措施应被确认为具约束力，应透过向法院提出声请加以执行。
