莫让知情权超越合理合法的“边界”

上图为庭审现场。

左图为法官在研讨案件。

　　导读

　　申请人一次性向行政机关申请公开293份政府信息，是否构成滥用政府信息获取权？行政机关书面要求申请人说明理由并审查后，作出不予处理告知书，是否符合依法行政及比例原则？北京市房山区人民法院对此案审理后，依法判决驳回原告的诉讼请求。本案的判决，恪守了《中华人民共和国政府信息公开条例》（自2019年5月15日起实施）（以下简称新条例）所强调的基本原则，既对公民、法人和其他组织依法获取政府信息的知情权切实保护，也绝不纵容权利滥用。2020年12月21日，房山区法院院长娄宇红在接受媒体采访时表示，新条例强化了“以公开为常态、不公开为例外”的公开原则。

　　一次性申请293份政府信息公开

　　原告宋某系北京市房山区某村村民，2019年7月9日，宋某向镇政府申请公开“现任书记在2015至2019年任职经济责任年度财务审计报告中该村在建新大队部迁址工程的村民代表大会的村民授权委托书明细”“该村经济合作社2019年村委会入股某公司的全体村民代表大会表决结果明细”等共计293份政府信息。同年7月25日，镇政府以宋某申请政府信息的数量、频次明显超过合理范围为由，要求其书面说明理由。宋某提交说明，称因该村土地没有了，该村多年经济收入村民不知道，所以申请公开该村的信息。

　　2019年8月8日，镇政府作出不予处理告知书。宋某不服，于同年9月7日向区政府申请行政复议。针对宋某的复议申请，区政府依法履行立案、调查等程序后，以程序违法为由，复议决定确认镇政府作出的不予告知处理书违法。宋某诉至房山区人民法院，请求撤销房山区政府作出的被诉复议决定书、确认镇政府不予处理告知书违法，并判令镇政府依法向原告公开其所申请的293份信息。

　　庭审中，合议庭进一步核实宋某申请293份政府信息的来源。宋某称主要原因是本村土地被征占，集体财产去向不明，故多次申请涉村办企业、道路的政府信息。293份政府信息的数据，主要来源于曾经的行政诉讼、政府网站及村民代表的口述。镇政府提出部分信息已在村务公开栏中曾予公开，但宋某坚持要求应由镇政府公开该信息。

　　申请数量明显超过合理范围

　　在本案庭审时，因镇政府委托律师作为该单位代理人出庭应诉，宋某以律师出庭对其不公为由，申请律师回避。经审判长依法释明后，宋某坚称若镇政府的律师参加开庭，就当庭口头申请审判长回避或延期开庭。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条的规定，对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。据此，审判长再次依法释明，宋某要求镇政府律师回避的申请，不符合法律相关规定；其要求审判长回避的理由，依法不符合回避的法定情形，当庭予以驳回；其延期开庭的要求，亦不符合法律规定。法院驳回宋某的回避申请，同时告知其享有申请复议的权利。庭后，针对合议庭的上述处理，宋某未提起复议。

　　房山区法院经审理认为,根据新条例相关规定，镇政府对其履行职责过程中制作或保存的政府信息负有公开的法定职责。依据行政复议法相关规定，区政府作为复议机关，依法具有受理行政复议的法定职责。

　　本案中，宋某向镇政府申请公开293份政府信息，根据新条例第三十五条之规定：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。”镇政府认定宋某申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，且申请理由不合理，故依法不予处理并无不当。关于镇政府作出不予处理告知书超期的问题，区政府在行政复议时，已指出镇政府的不予处理告知书属程序违法，复议决定确认该不予处理告知书违法。

　　法院根据新条例第三十五条的规定，审查宋某申请信息的数量、频次是否明显超过合理范围，并综合全面审查原告是否存在滥用诉权以及行政机关作出行政行为是否符合依法行政原则、比例原则等，作出了判决，驳回原告宋某的诉讼请求。该行政判决书作出后，各方当事人均未提起上诉，目前，该行政判决已生效。

　　■典型意义

　　本案的意义在于，无论是申请人、原行政机关，抑或是复议机关、人民法院，均是新条例实施后的一次新经历。政府信息的公开，既关系着公民、法人和其他组织知情权的保障，又关系着“阳光政府”、法治政府的建设，具有深刻广泛的社会影响力。新条例强化了“以公开为常态、不公开为例外”的公开原则，同时，新条例第三十五条第一次明确规定了行政机关针对申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的情形可作特别处理。本案的意义就在于，人民法院将政府信息公开条例的基本精神践行到审判活动中，切实履行审判职责，着力发挥司法审判对法治政府建设的职能作用，力求将敦促行政机关依法行政与保障行政相对人知情权的合法实现有机结合。

　　■规则阐释

　　申请是否合理的裁判依据

　　对于滥用政府信息获取权及行政诉权的申请人，申请公开信息的数量、频次明显超过合理范围的行政案件，应依照新条例的新规定进行裁判。

　　（一）对滥用政府信息获取权及诉权的规制

　　实践中，政府信息申请的滥用主要体现在：一是从信息数量来看，同一申请人同时向同一机关提起数量众多的政府信息；二是从申请频次来看，同一申请人在一定时段内向同一机关多次申请同一或同类信息；三是从申请主体来看，同类申请人同时向同一机关申请同一信息；四是从受理主体来看，同一申请人向多个机关申请同一或同类信息。本案中，原告宋某的申请属于第一种形式，即一次性要求公开293份政府信息。在主观方面，宋某认可其曾通过行政诉讼、政府网站、村民代表口述等途径获取过其所申请的部分信息，申请理由系为了生活，因该村土地没有了，村民不知该村多年经济收入几何，故宋某认为应当由镇政府予以公开；在客观方面，宋某一次性邮寄提交申请要求公开293份政府信息，这需要镇政府对大量信息进行汇总、统计、分析及处理，过度申请行为有悖常理；从行为后果来看，大批量申请公开其曾获取过的政府信息及明细，亦无法向镇政府说明申请的合理理由，该行为不但可能迫使行政机关不必要的投入大量人力资源，还令政府无法有效地开展其他信息公开工作，这妨碍了其他公民知情权的实现，故法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　（二）对行政机关裁量权的规制

　　对申请数量、频次明显超过合理范围的申请，行政机关若直接决断不予处理时，还需要给予申请人说明理由的机会，这也是行政执法中正当程序的要求。结合新条例的立法目的与立法精神来审查申请人的理由是否合理，也是对行政裁量权的规制。新条例的立法目的，是为了保障申请人依法获取政府信息的权利，同时发挥政府信息对于人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。因此，行政机关在对申请人所说明的理由进行审查时，需以新条例的立法目的为指导。对不符合立法目的的信息公开申请，方可行使其特别处理权。行政机关对说明理由是否合理负有甄别决定权，这也是其是否作出处理的决定性因素。行政机关对于该理由的合理性认定，既关系着申请人政府信息获取权的实现，又关系着其行政行为的合法性，还关系着人民法院在司法审查时的认定。

　　■专家点评

　　以裁判引领行政相对人依法行使权利

　　北京工商大学法学院副教授  张龙

　　本案合议庭对镇政府不予处理告知书的合法性进行了全面审查，结合申请人的基本情况对案件进行了综合考量。既对申请人提出的政府信息申请的数量、频次是否明显超过合理范围进行了司法认定，又对行政机关对数量、频次行使特别处理权时是否符合依法行政和比例原则进行了司法认定。在准确适用法律的同时，也传达了这样一种理念：我们关注和保障申请人的知情权，但这种权利绝非漫无边际，必须在合法的框架内合理的行使。权利人在享有权利的同时，必须承担不得滥用权利的义务。权利人与权力方都要“认真对待权利”。

　　庭审中，对于原告滥用回避及延期开庭的申请权利，合议庭依照行政诉讼法及其适用解释的相关规定，当庭予以驳回。这表明，行政诉讼注重保护当事人的诉权和申请回避、延期开庭等程序性权利，但这些权利的行使应当具备法定的条件和正当的理由。开庭时，仅因被告的委托代理人系律师而申请律师及审判长回避的申请，于法无据。合议庭经审理，最终判决驳回原告的诉讼请求，既是对新规定在司法层面的践行，又以裁判引领行政相对人依法行使权利，这有利于树立诚信公正的社会氛围，实现审理个案带动一片的社会效果。

　　■司法观察

　　行政行为的合法性审查须符合比例原则

　　“人民法院审理政府信息行政案件时，既要对行政个案本身的合法性进行全面审查，还需将法律、行政法规等精神运用到司法审判实践中，确保实现案件裁判的政治效果、法律效果与社会效果有机统一。”房山区法院副院长佟淑指出。

　　比例原则落实到政府信息公开领域，体现为行政机关行使其特别处理权的前提，需达到申请信息的数量、频次明显超过合理范围的标准，即行政机关需保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利，充分尊重申请人的信息获取权，兼顾实现新条例的立法目的与保护相对人的合法权益。同时，对申请数量、频次超过明显合理范围的情形，行政机关可行使其特别处理权，但需对申请信息的数量、频次的合理范围予以甄别，对申请理由是否合理予以考察，对延长答复的合理期限予以告知；在拟不予处理时，还需进行利益衡量，以确认申请行为与新条例的立法目的及行政目标是否适当，如果可能对申请人的信息获取权不利或造成损害，还需保证目的和手段对称并相适应。

　　在政府信息公开案件中，行政机关作为行政管理活动的主体，本身处于强势地位，对申请数量、频次的审查直接影响到相对人的信息获取权，故行政机关在应诉时，应举证证明申请人所申请信息的数量、频次达到一般人所认知的“明显超过合理范围”的程度。宋某作为村民，通过政府信息公开的方式要求行政机关公开信息，在一定程度上对法治政府的建设起到推动作用，但宋某一次性申请293份政府信息，且未向法院提供合法有效的证据，以证明其大量申请信息的理由具有合法性及合理性。因此，这种过度申请行为，不符合新条例的相关规定，不属于依法行使其知情权与诉权的情形。

　　政府信息公开申请，对公民、法人和其他组织而言，关系着申请人知情权的实现，但我们不能过于抽象地泛化行使知情权，更不能超越法律规定的框架；对行政机关而言，公开信息意味着提高政府工作的透明度，推进法治政府建设。同时，只要符合法律相关规定，就可以对滥用政府信息获取权的行为作特别处理；对人民法院而言，审理并裁判行政案件，需充分发挥司法能动性，转变就案办案理念，应综合从多维度、多层次、多方面进行考量，既考虑到公众知情权的依法实现，又要对行政机关的行政行为进行全面审查，还要考虑到裁判结果的后续影响，注重实现案件裁判的政治效果、法律效果和社会效果的统一，真正践行国家治理现代化与公正司法的理念。