《著作权法》修改的艰辛历程和重大进展
——中国版权立法修法二十年（4）
——中国版权立法修法二十年（4）
《著作权法》从1980年起草到1990年颁布用了十年时间，而从颁布到完成修改也经历了十年。
《著作权法》修改工作的顺利启动和第一次审议面对的难题
对《著作权法》修改的要求与推动主要来自三个方面：一是集中反映在全国人大代表、全国政协委员在两会期间所提“议案”与“提案”中；二是政府主管部门如国家版权局以及国家执法机关如最高人民法院，从执法实践中感受的难题和法律缺失而要求修改法律；三是国家立法机关的专门委员会如主管《著作权法》的全国人大教科文卫委员会，从执法检查中以及听取政府主管机关和国家司法机关的工作汇报中，认定修改法律的必要性和紧迫性。这三个方面对法律的修改是密切合作、相互促进的。特别是国家版权局与全国人大教科文卫委员会的互动极为重要。
在全国人大教科文卫委员会的指导和支持下，国家版权局从1995年开始对《著作权法》进行修改。1995年前后，教科文卫委员会五次派出有国家版权局干部参加的检查组，对国务院有关部委及北京、云南、海南、黑龙江、广西、宁夏、内蒙古、青海等地的执法情况进行检查，推动版权保护工作，听取修改《著作权法》的意见；1993年、1995年、1997年、1998年，全国人大教科文卫委员会四次听取国家版权局关于《著作权法》的实施和修订工作情况的汇报；此后，又与国家版权局联合，分别在黄山、武汉、沈阳、青岛连续四次召开专题研讨会，对《著作权法》修改原则和重点以及主要条款的修改提出了建设性意见。
1996年4月，全国人大教科文卫委员会向全国人大常委会提出“尽快将修改现行《著作权法》列入立法规划，使其早日提上日程”的建议。
1998年3月10日，第九届全国人民代表大会辽宁代表团举行全体会议，我作为辽宁省选出的全国人大代表就《著作权法》修改问题在会上作了发言，会后联合范敬宜等30位全国人大代表，向九届全国人大一次会议提交了《建议尽快完成著作权法修改工作》的议案。
议案肯定1990年颁布的这部《著作权法》是一部好的法律，对国内著作权保护和对外开展科技文化经贸交流都起了积极作用，但也存在一些问题。主要有：
（一）对中外作者保护水平不平衡。立法时保护水平是按我国当时情况拟定的，与国际公约有差距。我国加入著作权国际保护公约后，提高了对外国人的保护水平，造成外国人高于中国人的不正常情况。（二）有些规定不合理。按现行《著作权法》，广播电台、电视台使用录音制品可以以“非经营性播放”为理由不向作者支付报酬，这在世界各国都是罕见。（三）近几年来新技术发展迅速，立法时对计算机软件、各种电子出版物、音像制品等保护均未规定能够适应信息技术发展水平和状况的保护条款。
在九届全国人大第一次会议上，除了我联合辽宁代表团30名人大代表外，还有中国国民党革命委员会陕西省主任委员马大谋，全国人大常委、著名作曲家谷建芬，中国民主建国会浙江省杭州市主任委员蒋福弟等123名全国人大代表向大会提交了建议修改《著作权法》的议案。
九届全国人大法律委员会对上述议案进行了审议，在其向全国人大常委会报送的审议结果报告中称：“国务院已将该法修正案（草案）提请全国人大常委会审议。”
国务院关于《中华人民共和国著作权法修正案（草案）》（简称1998年修正案）是1998年12月23日提请九届全国人大常委会第六次会议审议的。这次提请审议的修正案主要存在两大问题。一是：对各方面意见很大的现行《著作权法》第四十三条广播电视组织播放已经出版的录音制品可以不经许可也不支付报酬的规定未作修改，要求做出修改；二是：对高新技术条件下的著作权保护重视不够，对发展迅速的数据库、互联网没有做出必要的法律规范，要求做出明确规定。这两个问题在常委会内外引起广泛关注和热烈讨论。1998年12月28日举行常委会全体会议，听取大会发言，我和谷建芬先后就现行《著作权法》第四十三条应该修改作了发言，引起与会者的高度关注。
造成“超国民待遇”的第四十三条必须修改
我和谷建芬在大会上的发言，也反映了我们所在的专门委员会的意见。
1999年4月13日，全国人大教科文卫委员会在认真研究常委会委员和各方面意见的基础上对1998年修正案进行了审议，并向常委会送交审议报告。
审议报告指出：现行《著作权法》第四十三条对录音制品的“合理使用”规定是不妥的。其一，著作权是公民的一项基本民事权，属于专有权，各国虽然根据本国的实际情况对此加以限制，但至少要保证著作权人的经济权利，如果在社会主义市场经济条件下仍坚持该条规定的“合理使用”，就会影响著作权人的创作积极性；其二，根据国务院颁布的《实施国际著作权条约的规定》，外国人的作品已不再适用于现行《著作权法》第四十三条的规定，而对中国人的作品依然要加以限制，这种双重保护制度将给我国的国际形象带来消极影响；其三，根据《保护文学和艺术作品的伯尔尼公约》和《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）（以下简称《知识产权协定》）等有关著作权限制与例外的规定，现行《著作权法》第四十三条已超出了国际条约的规定，对我国履行已加入国际版权条约的义务、恢复在世界贸易组织中的合法席位也会产生负面影响；其四，在社会主义市场经济条件下，广播电台、电视台已不再是纯粹的“非营利性”单位，部门利益要服从国家利益，以利于在全社会形成保护知识产权的良好环境。
审议报告建议将现行《著作权法》第四十三条修改为“广播电台、电视台播放已经出版的录音制品，可以不经著作权人、表演者、录音制作者的许可，但应支付报酬”。
我的大会发言的主要观点被审议报告采纳。我在发言时，还特别针对“我国的广播电视组织是党的喉舌，是非营利性的，所以不能向作者付酬”，强调指出：“这个理由是不成立的，因为报纸、期刊等新闻媒介，如《人民日报》、新华社都是党的喉舌，但是都向作者付酬的。著作权与机器设备、汽车等一样，同是财产，都应该受到法律保护。在人类进入知识经济的时代，使用知识成果要像使用物质成果一样付酬，并在全社会形成尊重和保护智力创作的良好风尚，以利于激发人们的发明创造，这应该成为国家的一项重要政策。”我进而指出，坚持保留第四十三条的“真正的原因是部门利益驱使”。同时，“观念未及时改变也是重要的原因”。
我此次从理论上阐述尊重和保护知识产权的重要性，是从一次执法检查中所得。1995年夏，我以全国人大代表的身份参加著作权执法检查。在文化部直属艺术院团负责人参加的一次座谈会上，一位团长申诉他们没有为著作权人付酬，是因为年度预算中没有列入这笔支出。我问他，剧场租金、服装购置、水电费……是否列入了预算？他说那当然要列入预算。我明白了，一个演出单位为一台戏的演出，所有的物质消耗用款都有预算，而唯独使用作品——精神产品却可以不用列入预算。
对我从直感中之所得，时任国家版权局副司长、版权专家许超却说：“很有创见性，在国内还是第一次有人这样说。”许超讲了上个世纪50年代联邦德国的一个判例：“德教堂以演唱宗教音乐是为上帝服务、演唱者不取报酬、听众不付门票费为由，拒绝向著作权人付酬，被德音著协（GEMA）告上法庭。经审理，法院判决：如果教堂使用桌椅板凳、乐器设备是无偿取得的，使用音乐作品也可以不用付费，否则，使用音乐作品至少要向音乐家付酬，就像使用砖瓦桌椅一样。宋老的说法，同德国法院的判决不谋而合，异曲同工。”（转引自《八秩老局长谈30年版权人和事——〈中国版权〉记者采访记》2009年第1期）
对德国法院的判例，我完全不知，而能做到“很有创见性”的“不谋而合”，只是从一次平常感受中得来，由此可见，只要用心思考，就可以从平常的生活和实践中感悟出有一定深度和高度的理论概括。
高新技术的著作权保护要有明确规定
全国人大教科文卫委员会1999年4月13日向常委会报送的《中华人民共和国著作权法修正案（草案）的审议意见》指出，《著作权法》修正案（草案）关于高新技术对《著作权法》的影响体现得不够。目前，数字化技术在著作权领域的应用越来越广泛，数据库等新的作品形式不断出现，在互联网络上使用作品发展迅猛，而与此相关的侵犯著作权和相关权利的案件越来越多。这些都要求尽快对其作出必要的法律规范。
《审议意见》根据《世界知识产权组织版权条约》和《世界知识产权组织表演和录音制品条约》的规定以及我国网络发展的实际情况，建议增加一项新的专有权利，即“信息网络传播权”。
《审议意见》还建议，考虑到计算机软件与传统作品之间存在着差别，在对《著作权法》进行修正的同时，宜保留计算机软件保护条例，并对与《著作权法》修正案不够协调的问题进行修改。
国务院撤回议案与议案的再次提交
全国人大教科文卫委员会1999年4月13日的《审议意见》受到常委会组成人员的重视，认为应在修正案中予以采纳。全国人大法律委员会根据常委会组成人员的意见和教科文卫委员会的意见，在准备报请常委会审议的修改稿（二审稿）中，对会议内外广泛关注的第四十三条和新技术著作权保护等热点问题作了适当的修改和补充规定。此时的常委会已形成一种态势，只要提请表决，这两大热点问题就难以回避。
1999年6月13日，在常委会即将对1998年修正案进行二审之前，国务院致函（〔1999〕50号文）全国人大常委会，因在审议中“至今也还有一些重要的不同意见，虽几经商量，仍一时难以达成一致，需要进一步研究、论证”，依照全国人大常委会议事规则的有关规定，“要求撤回《著作权法》修正案（草案）的议案，拟根据全国人大常委会组成人员在审议中提出的意见，对修改《著作权法》作进一步研究，再适时提请全国人大常委会审议”。
说实话，我对撤回议案感到意外，但我相信修改《著作权法》是当务之急，不应久拖不决。1999年9月12日《参考消息》发表作为东道主的新西兰政府公布的亚太经合组织一些成员国的单独行动计划要点，其中讲到中国承诺“修改它的版权、专利和商标法，以达到国际标准”。我当即把这个信息通报给教科文卫委员会有关负责同志。我想，这也许成为重新启动修改《著作权法》的契机。2000年3月9日，我作为议案领衔人联合其他32位全国人大代表，向九届全国人大三次会议提交了《关于重新启动修改著作权法的议案》。
《议案》说，1999年11月，中美两国政府就中国加入世界贸易组织的问题达成了协议，我国有可能在年内加入世界贸易组织。现行的《著作权法》与世界贸易组织的《知识产权协定》无论在权利的内容还是在保护的措施方面，都有许多不一致的地方，特别是存在双重保护标准。这些问题如果不尽快解决，不利于我国加入世界贸易组织，更会挫伤国内广大知识分子的创作积极性，影响新闻出版、文学艺术、广播影视、电子软件等事业的发展。我们请求国务院责成有关办事机构和主管部门对《著作权法》修改案抓紧研究、论证，按前述国务院函〔1999〕50号文即“要求撤回著作权法修正案（草案）”时所作的承诺，“适时提请全国人大常委会审议”。
国务院法制办公室2000年5月18日就重新启动修改《著作权法》议案函复全国人大教科文卫委员会：“目前，正在进行《著作权法》修改的研究工作，国家版权局将于近期就几个重大问题召开专题研讨会。国务院法制办公室将积极参加有关问题的研讨，并根据工作情况，适时向国务院提出修改《著作权法》的建议。”
经2000年12月28日第九届全国人大常委会第十九次会议通过的教科文卫方面代表议案审议结果的报告，对宋木文等代表提出的关于建议重新启动修改《著作权法》的议案（第681号）给予肯定和支持。
2000年10月27日，国务院法制办公室负责人专程来到全国人大教科文卫委员会，通报我国政府代表在与世贸组织谈判中关于修改《著作权法》的承诺，并带来近期拟就的《著作权法》修正案草稿听取意见。这个修改草稿，基本采纳了全国人大常委会初审1998年修正案时提出的意见，包括1999年4月教科文卫委员会审议报告的意见和1999年6月法律委员会向常委会提请二审的法律修改稿。
时任教科文卫委员会文化室副主任朱兵将国务院法制办修改稿送我时附函称，“此稿将我委上次审议意见基本纳入。”我赞成他的看法。如对原第四十三条广电组织使用录音制品不经许可也不付费的规定作了修改；增加了新技术条件下网络传播权和解决数据库版权的规定；加强了制止侵权、打击盗版的力度；将代行权利人行使权利的组织改称“著作权集体管理组织”，不再称含义不清的“社会组织”，并作了相关的规定等。我应邀参加了此次通报会，在会上讲了上述基本看法后还谈了一点感想：对这一次重新启动主要来自外力的推动感到多少有一点不是滋味，但毕竟实现了国内人士多年来的愿望，所以更感到欣慰。我本着讲出意见又不过于尖锐，又补了一句：“其实，对外承诺与采纳国人意见归根到底是一致的，都是为了国家利益。”
新的《著作权法》修正案（草案）审议顺利完成
2000年11月29日，国务院再次向全国人大常委会正式提交了新的《著作权法》修正案（草案）的议案（以下简称2000年修正案）。12月22日，新任国家新闻出版署署长、国家版权局局长石宗源受国务院委托，向第九届全国人大常委会第十九次会议作此项议案的说明，指出：“目前，我国加入世界贸易组织的谈判已进入最后阶段。现行《著作权法》的一些规定与世界贸易组织规则主要是《知识产权协定》还存在一些差距。”“为了进一步完善我国的著作权保护制度，促进经济、科技和文化的发展繁荣，并适应我国加入世界贸易组织的进程，对现行《著作权法》作适当修改，是迫切需要的。”“这次修改，总的考虑：一是，以全国人大常委会在审议原议案过程中形成的修改稿为基础，充分吸收全国人大常委会组成人员对原议案的审议意见，意见已一致的，不再改动；二是，按照我国对外承诺，对现行《著作权法》中不符合世界贸易组织规则主要是《知识产权协定》的有关条款作相应修改；三是，根据信息技术迅猛发展的新情况，增加关于网络环境下著作权保护的规定。”
对国务院重新启动的《著作权法》修正案，经2000年12月召开的九届全国人大常委会第十九次会议初审后，又经过2001年4月第二十一次会议、2001年10月第二十四次会议的二审和三审。每次审议都作了一些修改和调整，大部分问题达成了一致。但也有一些问题仍有分歧，一时难以统一。
这使我想起七届人大法律委员会副主任委员宋汝棻在2000年9月13日纪念《著作权法》颁布十周年座谈会上的发言。他说：“我是十年前制定这部法律的参加者，是当时立法工作的一个老兵。当时制定《著作权法》的时候，讨论了四次，意见相当不少。我曾在一张纸上写了两行字给宋木文同志：‘勿因小而失大，勿求全而拖延。’因为立法反映了各方面的意见和要求，不同的角度有不同的看法，这是非常正常的，而且永远如此。”“我估计这次修改，分歧意见也少不了，我还是希望把那个老话重提，还是‘勿因小而失大，勿求全而拖延’。这次修改之后，也不能永远不变，也不可能十全十美、尽善尽美。一些大问题，只要能做到既有前瞻性，又有可行性，就可以了。”
这位“老兵”说得有理。对这部调整广泛利益关系的法律，一次制定、一次修改，就做到十全十美是不现实的。随着社会的进步，形势的发展，总是会使这部法律更加完善的。
（作者为原新闻出版署署长、国家版权局局长。此文摘自作者所著《一个“出版官”的自述：出版是我一生的事业》一书第八章，部分段落略有删节。标题为编者所加。）
作者：宋木文 来源：中国新闻出版广电报 时间：2020年8月20日
